На протяжении многих лет недропользователи Дальнего Востока и Забайкалья пытаются достучаться до федеральных исполнительных и законодательных органов власти по поводу несовершенства законодательной базы, регламентирующей деятельность компаний этого сектора российской экономики. Помимо коллапсов с нормами закона и требованиями подзаконных или локальных актов положение компаний горнодобывающего профиля ухудшается из-за административных барьеров и сложных бюрократических элементов разрешительной системы. Недропользователям в буквальном смысле слова «выкручивают руки» по вертикали и горизонтали на каждом уровне органов власти и, практически, в каждом регионе. Происходит это даже в то время, когда именно золотодобывающая отрасль придает некую стабильность шатающейся экономике России.
Редакторы журнала «Развитие региона» при подготовке этого номера издания провели выборочный дистанционный опрос руководителей золотодобывающих предприятий из каждого региона ДФО и убедились в том, что большинство опрошенных серьезно обеспокоены сложившейся ситуацией в отрасли.
Для формирования объективной точки зрения начатую тему мы продолжили в разговоре с известным отраслевым экспертом — советником председателя Совета Союза старателей России Павлом Луняшиным.
— Павел Дмитриевич, прежде чем говорить о том, что сдерживает сегодня развитие золотодобычи в России и в частности на Дальнем Востоке, скажите, на ваш взгляд, как демонстрирует себя экономика отрасли?
— Золотодобыча в России находится на подъеме — за последние 20 лет она выросла вдвое, а рудная — более чем в 10 раз, если брать для сравнения 1991 год. С 2010 года стабильно растет число предприятий, осуществляющих добычу драгоценного металла. Если в 2010 г. таких предприятий было 395, то в 2019 — уже 590. Ежегодно создаются десятки новых предприятий: в 2017 г. — 72, в 2018 — 82, в 2019 — 72.
— В таком случае, что вызывает тревогу при таком эффективном приросте?
— То что одновременно прекращают золотодобычу десятки трудовых коллективов, а основная масса предприятий добывает менее 500 кг в год. Приведу пример. В 2019 г. таких предприятий было 499, причем 390 из них добывали менее 100 кг в год. Так что крупная годовая добыча свыше 2 тонн в год осуществляется только на 29 предприятиях в России, из которых шесть работают на россыпных месторождениях.
— В чем вы видите основные проблемы, оказывающие негативное воздействие на золотодобычу в Дальневосточном регионе и на Крайнем Севере России?
— На первом месте — бюрократизация и строгая регламентация всех процедур, связанных с поисками, разведкой и добычей золота, высокие регламентированные сроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации. В этом же ряду — многочисленные ежегодные изменения в законодательных и подзаконных актах. А также отсутствие законодательного определения понятия «техногенные минеральные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования. Наличие подзаконных актов, противоречащих законодательству (проблемы ОЗП). Несовершенство законодательства в части вопросов, касающихся применения НДПИ на золотодобыче. Нельзя оставить без внимания и проект закона о так называемом вольном приносе.
— Остановимся подробнее на бюрократии…
— В настоящее время бюрократизация процессов оформления документации на право ведения работ на золотодобыче увеличила сроки начала работ с 5-6 месяцев до 3-5 лет. И положение с каждым новым документом, несмотря на попытки правительства «гильотинировать» излишние процедуры, продолжает ухудшаться. Так, на рассмотрении в Госдуме РФ находится законопроект 635567-7 «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» по вопросам содержания лицензии на пользование недрами и внесения в нее изменений». Эти изменения явно направлены на усиление административного регулирования отрасли, и, прежде всего, сроков выполнения работ и предоставления отчетных материалов. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах», определяющей содержание лицензии на пользование недрами, предусмотрено 11 видов различных сроков, которые должен соблюдать недропользователь, в том числе в отношении еще не открытых месторождений. Казалось бы, все правильно, ведь положения указанной статьи направлены на усиление контроля за выполнением недропользователем условий лицензии. Однако на практике это может привести к формальному механическому контролю за действиями недропользователя, который автоматически станет нарушителем содержащихся в лицензии условий пользования недрами, если не уложится в указанный в ней срок или объемы проведения работ. Одновременно создаются предпосылки для административного давления надзорных органов на конкретного недропользователя.
— Что в связи с этим предлагает Союз старателей России?
— Во-первых, сократить виды фиксируемых сроков и объемов показателей, содержащихся в лицензии на пользование недрами.
И, во-вторых, в лицензиях на разработку россыпных месторождений предусмотреть, что предприятие — недропользователь выполняет требование по объемам добычи, если оно выполняется в суммируемом объеме по всем имеющимся у предприятия лицензиям на добычу данного вида полезных ископаемых, а не по каждому отдельному месторождению, на которое у предприятия имеется лицензия.
— Часто высказываются претензии в адрес федеральных органов власти из-за излишней централизации…
— И это правильно. На практике стало понятно, что вопросы, связанные с освоением небольших месторождений, необходимо решать на местах. Совершенно нелогично вопросы, связанные с «россыпушкой» с запасами 5-10 кг, решать в Москве. Но оказалось, что так называемая «оптимизация» привела к разгрому местных отделений Роснедр. Мало того. В них не осталось специалистов, которые бы могли решать такие вопросы.
— Павел Дмитриевич, многие из опрошенных нами недропользователей считают, что сроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации неоправданно завышены. Вы с этим согласны?
— В полной мере. Так, общее нормативное время для Принятия решения об удовлетворении заявки о предоставлении в пользование участка недр в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр — 119 рабочих дней, нормативное время на процедуры согласования проектной документации для месторождений россыпного золота — 269 рабочих дней, оформление документов, связанных с водопользованием — 215 рабочих дней. Если для рудных месторождений со сроками отработки 8 — 20 и более лет такие сроки являются приемлемыми, то для россыпей, которые отрабатываются от 2 — 3 месяцев до 2 — 3 лет, затягивание периода оформления является недопустимым.
Возможно, чиновники преследовали благую цель, утверждая нормативные сроки согласования и утверждения документов, но на практике для золотодобытчиков это обернулось сплошным кошмаром. Многие специалисты прямо говорят, что они могли бы не за 30 дней утверждать документацию, а легко уложились бы в 3 — 5 дней, но боятся обвинения в коррупции… В результате строгой регламентации сроки начала работ на россыпи с прежних 5 — 6 месяцев растягиваются на 3 — 5 лет! Вопрос можно было бы решить по-сталински быстро и эффективно, порезав для начала все установленные сроки раза в 2, но, к сожалению, правительство, повторю, только призывает «гильотинировать» излишние инструкции, а дело не двигается.
— Достаточно серьезно критикуется система лицензирования отдельных видов деятельности…
— И в этом случае недропользователей можно понять. Внесенные изменения в Закон № 99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в графу (ст. 3 п. 8) потребовали при вовлечении в работу новых участков и месторождений переоформлять многочисленные лицензии. Например, на право производства маркшейдерских работ, на право осуществления деятельности, связанной с обращением ВМ, на осуществление деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов» и т.д. Для рудных месторождений с большими сроками отработки это приемлемо, но опять же — для россыпных месторождений в условиях крайне истощенной сырьевой базы эти изменения привели к тому, что многие предприятия находятся в состоянии постоянного переоформления лицензий.
— Вы неоднократно высказывали свою точку зрения на отсутствие законодательного определения понятия «техногенные минеральные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования. Насколько эта проблема актуальна сегодня?
— Надо признать, что несмотря на все усилия, этот вопрос не решается десятилетиями…
А между тем к настоящему времени учтенные запасы золота значительно истощились. В распределенном фонде 2466 россыпных месторождений с остатками утвержденных ГКЗ (ТКЗ) запасов 450 т (на 01.01.2018 г.), в нераспределенном фонде — 2907 россыпных месторождений с запасами золота 549 т (кат. А+В+С1+ С2). При годовой добыче из россыпей свыше 80 тонн золота менее чем через 10 лет этот фонд будет исчерпан. Прогнозные ресурсы золота в россыпях по данным ЦНИГРИ всего 1450 т. А предполагаемые ресурсы в техногенных образованиях только в дальневосточном регионе специалисты оценивают в 2500-3000 тонн золота. Значительная часть этого золота относится к непромышленному, которое невозможно оценить по действующим методикам разведки.
Много лет россыпную золотодобычу считают отмирающей отраслью, но она дает 23% общероссийской добычи! Россыпи для дальневосточного региона имеют особое значение: они дают основное количество рабочих мест и являются для многих поселков градообразующей отраслью. На россыпях работает около 40 тыс. человек. Кроме того, в сопутствующих отраслях занято порядка 100 тыс. человек. В целом речь идет о 140 тыс. рабочих мест, что, согласитесь, для слабозаселенных северных регионов немало. Если же вернуться в прошлое, то в советские времена на россыпях было занято 300 тыс. человек. В царской России именно широкое привлечение людей в золотодобычу позволило за короткое время заселить дальневосточные регионы. В годы максимальной золотодобычи (1910-1914), которая достигала 61 т золота, в отрасли действовало 1892 предприятия, на которых трудились до 92 тыс. человек.
Сегодня россыпные месторождения являются основой для работы около 500 небольших горных предприятий и старательских артелей. Одним из основных источников пополнения минерально-сырьевой базы этих предприятий стала отработка техногенных образований, главным сдерживающим фактором широкого освоения которых является отсутствие в Законе «О недрах» соответствующих определений.
— Может быть, эти вопросы обсуждаются только в узком отраслевом кругу?
— Наоборот. Вопросы, связанные с широким вовлечением в отработку техногенных образований, ставятся специалистами золотодобывающей отрасли на протяжении многих лет, но их никто не хочет слышать ни в Госдуме, ни в правительстве. Печально то, что на многочисленные письма и обращения специалистов-золотодобытчиков ответы и заключения дают люди, далекие от производства, дилетанты, которых с каждым годом становится все больше. К примеру, предложения Магаданской областной думы были отклонены Государственной Думой РФ еще в 2010 году под тем предлогом, что в России нет законодательного определения техногенных образований. Сейчас в Госдуме находится на рассмотрении во 2-м чтении Законопроект № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования». И вновь на основании заключений «экспертов» (в кавычках) были отклонены предложения Союза старателей.
— Павел Дмитриевич, что конкретно предложено Союзом старателей России?
— Если коротко, то нами было предложено, во первых, дать законодательное определение техногенных образований. Во-вторых, техногенные образования предоставлять недропользователям без проведения аукционов и конкурсов на основании рассмотрения заявок предприятий комиссиями с участием представителей Роснедр и органов исполнительной власти. В-третьих, разрешить недропользователям проводить добычу драгоценных металлов из техногенных образований в границах предоставленного лицензией горного отвода без геологического изучения недр и установления кондиций. В-четвертых, запасы техногенных образований ставить на оперативный учет по результатам их отработки и списывать по завершении работ, и, в-пятых, отменить требование проведения государственной экспертизы техногенных образований.
— Чем руководствовался Союз при разработке рекомендаций?
— Эти предложения родились у золотодобытчиков на основании многолетней практики, но те, кто принимает решения, пока слишком далеки от производства… При этом государство на осуществление этих предложений не потратит ни рубля из бюджета, а поступления в казну увеличатся на миллиарды рублей. Кроме того, золотодобытчики теперь не претендуют на нулевую ставку НДПИ при работе на техногенке, чтобы у налоговых органов не возникало соблазна обвинить горняков в попытках снизить налоги.
— Еще в начале нашего с вами разговора вы сказали о наличии многочисленных подзаконных актов, противоречащих законодательству и усложняющих золотодобычу. Если есть возможность, то приведите примеры…
— Как пример можно привести Распоряжение Правительства РФ от 27.05.2013 N 849-р «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов».
Если действовать по букве закона, то на основании этого распоряжения практически вся россыпная золотодобыча в России должна быть прекращена.
Большая часть месторождений золота расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ). Россыпные месторождения, поскольку они связаны с долинами рек и ручьев, как правило, находятся на особо охраняемых территориях. Особенно остро данная проблема касается дражного флота — драги работают в поймах рек и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют.
Водный кодекс РФ, который определяет понятия и объем водоохранных зон (защитные леса) и берегозащитных полос (особо защитные участки леса — ОЗУ) в статье 65 (п. 15), прямо указывает на возможность разработки месторождений полезных ископаемых без ограничений в границах предоставленных пользователям недр горных отводов на основании утвержденного технического проекта. Лесной Кодекс (ст. 17, ст. 21 п. 1 п. 5.1, ст. 43, ст. 104, 105, 106, 107) также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ.
Однако Постановление Правительства РФ № 849-р от 27.05.2013 года запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на территории ОЗУ. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений.
Для примера: в одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100% площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча. По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит — ликвидировать предприятия, дающие стране более 80 т драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений.
— А как эта ситуация выглядит в цифрах?
— Приведу некоторые данные статистики. Общая площадь всех земель России — 1713 млн га (17,13 млн км2), что составляет 11,5% площади суши всей Земли. Из них на земли лесного фонда приходится 65,8% (1146 млн га), на земли промышленности — всего 0,13% (2,2 млн га), земли особоохраняемых территорий — 47,3 млн га (2,8%). При этом горными работами по состоянию на 01.01.2019 г. нарушено 1,072 млн га (0,06%), в том числе золотодобычей — менее 0,1 млн га (0,006% от всего земельного фонда).
Таким образом, масштабы деятельности золотодобытчиков не создают в целом каких-то критических проблем в землепользовании. К примеру, ежегодно в России сплошные рубки сокращают лес на 1 млн га, кроме этого, по оценкам экспертов, еще около 40% официального объема вырубают нелегально. Значительно больше леса гибнет в пожарах: в 2018 г. сгорело 3,2 млн га. В 2017-2018 гг. болезнями и вредными насекомыми было повреждено 4,8 млн га леса.
— Что предлагаете?
— Внести в распоряжение Правительства № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» дополнение в части Предоставления права на размещение объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твердых полезных ископаемых: в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, а также в водоохранных зонах и выполняющих функции защиты природных и иных объектов. Сейчас такая возможность предоставлена компаниям, занятым углеводородным сырьем, видимо потому, что газово-нефтяное лобби всесильно в нашей стране.
— Несовершенство законодательства в части вопросов, касающихся применения НДПИ на золотодобыче порой приводит к банкротству предприятий…
— Денег в российской казне хронически не хватает, что заставляет фискальные органы искать все новые источники доходов. Используя несовершенство законодательства и несогласованность отдельных статей ряда законов в сфере недропользования, некоторые работники налоговых служб начали предъявлять горнодобывающим предприятиям налоговые претензии на дополнительные отчисления НДПИ, обложив ими потери, связанные с переработкой золотосодержащих руд при обогащении. Налоговики пытаются доказать, что все 100% потерь, связанных с технологической переработкой, следует обложить налогом НДПИ. Иски некоторым предприятиям составляют сотни миллионов и даже миллиарды рублей. Под пресс налоговиков попали как крупнейшие золотодобытчики («Полюс», «Полиметалл», «Высочайший»), так и относительно небольшие предприятия (ЗАО ГРК «Западная» и многие другие).
К чему может привести налоговое давление, видно на примере ЗАО «Рудник Апрелково», который отрабатывал в Забайкальском крае золоторудное месторождение «Погромное» методом кучного выщелачивания. Предприятие стабильно добывало порядка тонны золота ежегодно, но местные налоговые органы вынесли решение о доначислении руднику 229 млн руб. налогов за 2011-2012 гг. Эта сумма представляет собой дополнительный НДПИ, который был рассчитан налоговиками на базе спорного налогообложения производства с низким коэффициентом извлечения. В итоге рудник стал банкротом.
Если подобная налоговая практика будет продолжаться, то горные предприятия начнут отказываться отрабатывать сложные по технологии извлечения драгоценных металлов месторождения, что неминуемо повлечет снижение объемов золотодобычи в перспективе.
— Павел Дмитриевич, в настоящее время идет активное обсуждение целесообразности законопроекта о вольном приносе. Что вы думаете по этому поводу?
— Прежде всего, надо понимать, что вольный принос не решит ни одной из задач, которые ставят перед ним лоббисты этого законопроекта. Поэтому Союз старателей России, как и большинство руководителей золотодобывающих предприятий, категорически против принятия закона о вольном приносе.
Владимир Иванов