Сегодня золотодобывающая отрасль России, даже в условиях сложной внешнеполитической и внутриэкономической ситуации наращивает объемы добычи, определяя тем самым себе место одной из самых эффективных отраслей национального хозяйства.

Несмотря на то, что первая десятка крупнейших производителей золота в РФ по-прежнему является движущей силой развития отрасли, занимая 69% рынка, сегодня впервые с 1998 г. количество золотодобывающих предприятий в РФ увеличилось на 5% (с 452 до 475) в основном за счет мелких компаний. Это является свидетельством высокой инвестиционной привлекательности отрасли и стремлении новых игроков разделить дополнительную прибыль, возникшую в результате девальвации рубля.

Именно поэтому, сегодня наблюдается увеличение инвестиций в отечественную золотодобывающую промышленность. В Россию зашли ряд зарубежных компаний, имеющих современные лаборатории, обладающие новейшими компьютерными технологиями для геологоразведки и горного производства.

Кроме этого, есть заявления ряда российских золотодобывающих компаний об успешных результатах лабораторных и полупромышленных исследований. Российские предприятия интенсивно вкладывают денежные средства в закупку и монтаж оборудования, предназначенного для запуска новых технологий по переработке упорных руд. На этот процесс обновления основных производственных фондов необходимо обратить особенное внимание, так как это делает решаемыми сложные технологические задачи.

Все эти факты говорят о том, что отечественная золотопромышленная отрасль двигается в направлении интенсивного развития с опорой на инновационную составляющую развития.

Барьеры для развития отрасли

Вместе с тем в последнее время стали отчетливо проявляться некоторые факторы, отрицательно влияющие на развитие отрасли в целом. Специалисты считают, что для дальнейшего устойчивого развития золотодобычи в России необходимо преодолеть имеющиеся ограничения, решить связанные с этим проблемы. В комплекс мер, предлагаемых специалистами, входят: постепенное ослабление роли государства как административного барьера и активизирование механизмов либерализации золотодобычи; разработка комплекса мероприятий по снижению издержек и оптимизации затрат на добычу и производство; запуск процесса активного внедрения передовых инноваций в процесс добычи и производства; интенсификация роста отдачи на капитал.

Основными внутренними факторами, сдерживающими развитие золотодобывающей отрасли сегодня являются: высокий износ ОПФ; сложные горно-геологические и экономико-географические условия разработки большинства месторождений; отсутствие необходимой инфраструктуры — энергетической, транспортной, электросетевой; общий рост капитальных затрат на строительство обогатительных комплексов в совокупности с дефицитом собственных свободных инвестиций и высоким уровнем закредитованности некоторых золотодобывающих компаний.

Внешние факторы — это высокие внутренние цены на энергоносители и электроэнергию; завышенные ставки по кредитным ресурсам; трудность в получении дополнительных инвестиционных ресурсов из-за введения экономических санкций; большие сроки административного согласования проектов и получения специальных разрешений; отсутствие коренных изменений в законодательстве, касающихся устранения административных барьеров в условиях снижения инвестиционной привлекательности российских недр.

Что касается последнего пункта – о коренных изменениях в законодательной базе, то в золотодобывающей промышленности новые дополнения в действующие законы зачастую не улучшают условия ведения бизнеса, а усложняют работу и ведут к сокращению золотодобывающих предприятий.

Именно эта тема стала основной в июне 2016 года в докладе Союза золотопромышленников России на парламентских слушаниях Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. Были перечислены основные проблемы, которые необходимо устранить в порядке совершенствования правового регулирования в сфере недропользования. В их числе: излишняя централизация, отсутствие прав на земельные участки, вопрос о собственности на древесину горного отвода, процедура внесения прогнозных участков в ежегодный «Перечень участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование…» и т.д. и т.п.

В действительности, если разбирать каждый вопрос в отдельности, то решение хотя бы одного из них значительно облегчило бы деятельность российских золотодобывающих предприятий.

Избыточная централизация

Многие проблемы, с которыми сегодня сталкиваются золотодобывающие предприятия, проистекают от несовершенства действующей нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность горнодобывающей отрасли.

В России единственным органом, который выдает лицензии на право пользования недрами, является Федеральное агентство по вопросам недропользования — Роснедра. Лицензированию подлежит любая деятельность, связанная с освоением или изучением недр, независимо от того, идет ли речь об освоении крупного месторождения или о разведке небольшой россыпи, содержащей не более 5 – 10 кг. В любом случае все эти работы подлежат лицензированию через агентство Роснедра. Такой механизм взаимодействия между государством и недропользователями в принципе является оптимальным, если бы не одно «но». Получение лицензии связано с попутными многочисленными согласованиями, с обязательной оплатой значительных денежных средств за оказание экспертных и прочих услуг.

«Недра – ваши, земля – наша»

Однако, даже пройдя все процедуры получения лицензии на недра, оплатив на аукционе свое право на геологическое изучение и последующую разработку месторождения, предприятие–недропользователь зачастую рискует оказаться в заложниках у собственника земельного участка. Дело в том, что в процедуру предоставления лицензии не включена передача недропользователю самого земельного участка.

В статье 7 «Участки недр, предоставляемые в пользование» действующего ФЗ № 279 «О недрах» четко обозначено то, что государство предоставляет золотопромышленникам: «В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр». По факту это означает в буквальном смысле следующее: «Недра – ваши, но все, что на поверхности земли – не ваше».

Такая формулировка создает собственникам и арендаторам земельных участков условия для спекуляции, которые зачастую требуют от владельцев лицензии на недропользование значительные денежные средства за возможность зайти на территорию.

Почему сегодня стала возможной подобная ситуация? Ведь в первоначальном варианте закон Российской Федерации «О недрах» № 2395 от 21.02.1992 года, основанный на советском опыте управления, четко указывал на необходимость совмещать эти два акта: «Предоставление лицензий на пользование недрами осуществлять одновременно с предоставлением земельного участка».

Начиная с 1995 года, согласно статьи 11 закона «О недрах», лицензия на право пользования недрами предоставлялась при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка. В дальнейшем эта норма менялась еще 8 раз, а теперь и вовсе окончательно утратила силу.

Непроходимые чащи лесного фонда

При разработке любых месторождений, будь то россыпи или извлечение коренного золота, невозможно обойтись без вырубки леса. Вся древесина на территории горного отвода – государственная собственность. В соответствии с Лесным кодексом РФ она подлежит передаче агентству по управлению госимуществом для последующей продажи через аукцион. Все вроде бы логично. Госимущество реализуется только через торги. Но на пути организации этих аукционов расположены подводные камни инструкций.

Во-первых, региональные управления лесами заключают договоры непосредственно с недропользователями. Горнодобывающее предприятие, на какое-то время начинает выполнять непрофильные для себя функции лесозаготовителя: подает декларацию о старте заготовки, производит рубку, складирует древесину, после чего объявляет аукцион для ее реализации.

Второе и главное: при этом недропользователи при всем своем желании не в состоянии предоставить на аукцион высокосортную древесину в необходимом объеме. Это вполне объяснимо — объемы древесины рассчитываются по таксационным ведомостям, но они не соответствуют фактическим параметрам: ни по количеству, ни, тем более, по качеству, ведь вырубка производится вдоль рек, по заболоченным местам, где преобладают деревья с прогнившей сердцевиной.

Всем этим активно пользуются, так называемые «посредники», предоставляющие золотодобывающим предприятиям услуги по выкупу выставленного на аукционе лота. В противном же случае недропользователю грозит судебный иск за «непредставление древесины в полном объеме и того качества, что заявлено в таксации».

Выход из непростой ситуации мог бы обеспечить возврат к практике покупки на корню всей древесины в соответствии с таксацией самим недропользователем при заключении договора аренды.

Несовершенство правовой базы

Камнем преткновения в разработке россыпных месторождений является прямое несоответствие Водного и Лесного кодексов РФ с Постановлением Правительства РФ № 849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов».

Водный кодекс РФ, который непосредственно определяет сами понятия и объем водоохранных зон и берегозащитных полос: защитные леса и особо защитные участки леса — ОЗУ, в своей статье 65 прямо указывает на возможность разработки месторождений без всяких ограничений в границах предоставленных горных отводов на основании утвержденного технического проекта. Лесной Кодекс также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ.

Однако вышеуказанное постановление правительства категорически запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на особо защитных участках. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений.

Большая часть месторождений полезных ископаемых от Урала и до Дальнего Востока расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ).

В одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100 процентов площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча. Особенно остро эта правовая казуистика касается дражного флота: драги работают в поймах рек, и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют.

Не только золото, но и серебро, платина, вольфрам — все добывается из россыпей. Россыпные месторождения всегда связаны с долинами рек и ручьев. Именно поэтому они, как правило, находятся на особо охраняемых территориях.

По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, в Амурской области нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит ликвидировать предприятия, дающие стране более 50 тонн драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений.

А ведь Постановление Правительства РФ № 849-р касается всех добывающих предприятий России.

Закон не должен иметь обратной силы

Известны случаи, когда на момент заключения договора аренды на лесной участок никаких ОЗУ там не было, а впоследствии они неожиданно появляются. К чему это может привести, можно проследить на примере старательской артели «Газимур» в Забайкальском крае. Этому предприятию еще в 1999 году была выдана лицензия на месторождение россыпного золота «Шахтонинское». К настоящему времени оно частично отработано, однако значительная часть запасов золота — 800 кг, недавно оказалась недоступна для разработки, поскольку участок попал в категорию земель ОЗУ. Нужно ли объяснять, что означает для небольшого предприятия потеря запасов суммарной стоимостью около 2 млрд рублей?

«Кот в мешке»

По логике, необходимо, чтобы принятию решения о выдаче лицензии на добычу полезных ископаемых на конкретном участке предшествовал комплексный анализ профильных ведомств. Однако уполномоченные региональные органы, предоставляющие право пользования участками недр местного значения, информацию о наличии леса на предлагаемых участках просто не отслеживают. В распоряжении их специалистов зачастую нет даже уточненной карты с землями лесного фонда и категориями защитных лесов. К тому же регулирование вопросов предоставления или использования земельных участков, на которых пользователи недр планируют проводить работы по добыче полезных ископаемых, не относится к их полномочиям.

Поэтому сегодня на практике все это выглядит следующим образом: сначала оформляется лицензия, и только потом предприниматель имеет возможность узнать: имеются на участке защитные леса или отсутствуют. И если таковые имеются, то у недропользователя есть два выхода из ситуации. Первый — всеми правдами и неправдами, потратив немалое количество времени и денег, попытаться сменить категорию защитности лесов. Второй — попросту отказаться от реализации инвестпроекта.

Как показывает практика, второй вариант становится все более популярным.

Мнение экспертов

Какие меры необходимо принять на федеральном уровне для того, чтобы золотодобывающая отрасль получила все необходимое для стабильного развития? Проведя анализ основных предложений ведущих экспертов, выделим перечень самых актуальных на сегодняшний момент предложений.

Во-первых, после бурного роста предыдущих пяти лет, когда было построено очень много перерабатывающих мощностей, основной проблемой золотодобывающей отрасли стало восполнение минерально-сырьевой базы. Сегодня срочно необходима интенсификация геологоразведочных работ. В России де-факто нет потенциальных инвесторов в начинающие геологоразведочные проекты. Поэтому многие специалисты считают целесообразным в целях стимулирования геологоразведочных работ подготовить законопроект, предусматривающий вычет расходов на ГРР при исчислении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.

Кстати, аналогичный законопроект уже подготовлен для предприятий, ведущих геологоразведочные работы на углеводородных месторождениях.

Во-вторых, для пресечения возможных спекулятивных ситуаций, необходимо осуществлять предоставление лицензий на пользование недрами одновременно с предоставлением земельного участка, согласованного с собственником земли и органами управления земельными ресурсами, лесным и водным хозяйствами. К этому же пункту можно добавить и требование обязать территориальные органы ставить недропользователя в известность о наличии на лицензионной площади ОЗУ.

Еще одним шагом к стабильности работы горнодобывающих компаний должно быть устранение в разногласиях между Постановлением Правительства № 849-р и действующими Лесным и Водным кодексами. Заметим, что в виде исключения, для предприятий, разрабатывающих углеводородные месторождения, эти разногласия уже устранены. Было бы разумным сделать едиными правила игры, установленные для нефтяников и газовиков с остальными добывающими отраслями, и внести в постановление следующую поправку в части «…предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твердых полезных ископаемых, за исключением общераспространенных».

Четвертое, нужно вернуться к прежней практике, когда арендатор месторождения при заключении договора аренды имел возможность самостоятельно выкупать на корню всю древесину в соответствии с таксацией.

И в заключение, наверное, будет вполне логичным, если на месторождения, лицензии на которые были выданы до введения новых нормативов, будут сохранены нормы действующего в то время законодательства.

* * *

Сегодня отечественная золотодобыча — одна передовых отраслей российской промышленности, как в плане настоящих результатов, так и в плане потенциала развития. Поэтому разговор о перспективах золотодобывающей отрасли и факторах, сдерживающих ее положительную динамику, должен быть вынесен на государственный уровень и привлечь внимание не только руководителей компаний этого сегмента отечественной экономики, но и федеральных органов власти. Так как состояние отрасли напрямую влияет на формирование бюджетов всех уровней России.

От редакции
При подготовке статьи использованы следующие публикации:
«Золотодобывающая промышленность России: тенденции, проблемы и перспективы развития», Тетерин Ю. А., «Молодой ученый» №23/2016;
«Проблемы правового регулирования в сфере недропользования», Таракановский В.И., Луняшин П.Д., «Золотодобыча» № 211/2016.

Журнал «Развитие региона» №3/2017